浅谈公证核实与公证质量评价/陈春林

一、问题的提出
我国的公证工作于四十年代中期在哈尔滨、沈阳、上海等地先后开展，建国初期有所发展，后曾一度停顿，1980年恢复重建。随着1982年《中华人民共和国公证暂行条例》（以下简称《条例》）①的颁布实施，我国的公证制度得到了迅速发展。2005年8月28日《中华人民共和国公证法》（以下简称《公证法》）的颁布，标志着我国公证制度的建设和发展进入了一个新的阶段。回顾这段历史，可以发现一个有趣的现象，公证实践和立法出现了严重的偏离。我们的立法对公证的定性都非常明确，无论是《条例》第二条②还是《公证法》第三条③，虽然在表述上略有出入，但有一点是共同的，即公证是依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性合法性的活动。二者在定性时都把真实性置于合法性之前，亦即真实性是合法性的基础，可见在公证活动中真实性的重要。但在相当长的一段时间内，公证实践却出现了重大偏差，即只重视公证合法性审查，而忽略了真实性审查，忽略了核实手段的运用，公证所依据的证明材料绝大多未经核实即予采信，导致错假证频出，公证的公信力受到严重影响。
二、公证核实的发展与现状
为保障公证的真实性实现，《条例》和《公证法》都赋予公证机构一定的权力，《条例》赋予公证机构的是调查权④，这个权力看似很大，但在《条例》生效实施期间，以笔者近30年的公证工作经历来看，很少有公证机构和公证员认真行使过这项权力。对当事人提交的证明材料，基本是由公证员“自由心证”，公证的真实性无法得到保障。2005年8月28日通过并于2006年3月1日施行的《公证法》赋予公证机构的是核实权，修订后的《公证程序规则》也据此对核实做了一些新规定，但这些规定都过于原则，尤其对公证核实的范围没有规定，是否需要核实仍由公证机构和公证员决定，因此可操作性不强。2008年以后，随着中国公证协会《办理房屋委托书公证的指导意见》等7个指导意见的出台，公证核实进入了具体可操作的层面。在这7个指导意见中，对涉及委托书公证处分房屋的权属凭证、具有强制执行效力债权文书公证出具公证书前，对债务人（担保人）不履行或者不适当履行债务的事实、继承权公证涉及的亲属关系证明以及对死亡证明和财产权属证明有疑义的、自然人身份的核实都做了明确的规定。安徽省公证协会最近出台的关于办理批量公证业务的指导意见等7个指导意见，以及之前出台的关于办理委托书公证若干问题的指导意见等4个指导意见，其中有6个指导意见⑤对公证核实做了明确规定。尤其是安徽省公证协会关于公证核实的指导意见，更是专门就公证核实所制定的指导意见。该指导意见的制定和实施，在安徽公证乃至中国公证发展史上具有重要的意义，对保证公证的真实性将起到积极的作用。
三、公证核实面临的制约
（一）思想认识的制约。尽管各级公证行业协会已出台了一批关于公证核实方面的指导意见，但仍有相当多的公证机构和公证员未对此引起高度重视，仍习惯于“自由心证”，对当事人提供的证据实行“信任”原则予以直接采信。
（二）物质和人力条件的制约。公证核实，需要一定的物质和人力条件。我国县域公证机构占绝大多数，目前大多不具备做好公证核实所需要的物质和人力条件。
（三）信息不共享和不对称的制约。目前公证行业与相关行业如公安、民政、房地产、教育等部门没有实现信息共享、信息不对称，公证核实只能实行单兵作战，效率较低，成本较大。
四、加强引导，重视公证核实，构建公证质量评价体系
（一）加强公证质量评价标准中有关公证核实的地位和分值。《公证质量评价标准（试行）》把公证质量评价等级分为合格、基本合格和不合格。其中合格和基本合格标准和情形都涉及公证核实，这是公证质量评价标准的一个新突破，对加强公证核实具有很大的推动作用。但在三十六条列举的8种不合格情形却未涉及公证核实，这不能不说是《公证质量评价标准（试行）》的一大缺憾。《安徽省公证卷宗质量检查评定标准》第九条第五款规定：“对当事人提供的证明材料，按照有关办证规则需要核实或者证明材料有疑义，未进行核实的扣10份，虽经核实但核实不当的扣五分”。所扣分值太低，不足以引起业界对公证核实的重视。
（二）加强公证核实理论研究与培训，使行业上下重视公证核实成为一种自觉和共识。
（三）提高现有的公证收费标准。加强公证核实后，公证成本大幅增加，现有的常规性的公证项目收费标准偏低，不利于公证事业健康发展，应适当予以提高。
五、结束语
笔者在前面说过，真实性是合法性的基础，没有真实性，合法性及公证质量都无从谈起，而公证核实对保障公证真实性的作用是毋庸置疑的。但各级公证行业协会在制定公证质量评价标准时，却有意或无意忽略了公证核实在公证质量评价标准中的地位和分值，这实在是不应有的疏忽。笔者认为，高度重视公证核实工作，加强公证核实在公证质量评价体系中的地位和分值，构建公证质量评价体系刻不容缓。

注：①《条例》虽已废止，但它在公证发展史上起过重要作用，不可回避，本文将在以后还要提到。
②《条例》第二条：公证是国家公证机关根据当事人的申请，依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性，以保护公共财产，保护公证身份上、财产上的权利和合法权益。
③公证法第三条：公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性予以证明的活动。
④《条例》第十九条：公证处对当事人提供的证明，认为不完备或有疑义时，有权通知当事人作必要的补充或者向有关单位、个人调查，索取有关证件和材料。有关单位、个人有义务给予协助。
⑤6个指导意见分别是《安徽省公证协会关于办理委托公证若干问题的指导意见》、《安徽省公证协会关于办理继承公证若干问题的指导意见》、《安徽省公证协会关于审查自然人身份若干问题的指导意见》、《安徽省公证协会关于公证核实的指导意见》、《安徽省公证协会关于公证证明材料收集审查的指导意见》、《安徽省公证协会关于办理具有强制执行效力债权文书公证书及出具执行证书若干问题的指导意见》。

本文作者：
陈春林池州市九华公证处
方贤淮池州市司法局

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