[案情]

某市房地产公司拥有该市经济开发区北路商品房住宅小区项目，未取得商品房预售许可证。房地产公司于2011年2月向社会发出认购商品房广告。同年3月2日，李某（乙方）与房地产公司（甲方）签订了认购协议书，约定：“乙方认购甲方开发区北路住宅小区8号楼2单元16层02号楼房一套，建筑面积170平方米，单价每平方米11888元，总价202.096万元；乙方选择以认购金方式支付甲方606288元，并在协议签订当日一次付清；甲方具备签订《商品房买卖合同》条件时向乙方通知，乙方在收到通知15日内，到甲方接待中心签订《商品房买卖合同》，如乙方逾期未签订《商品房买卖合同》，本协议自然解除，甲方有权另行出售房屋，乙方交纳的认购金不予退还。”协议签订当日，李某向房地产公司交纳了626288元的认购金。

2011年10月，李某要求与房地产公司解除认购协议书，退还认购金及利息，被房地产公司拒绝。李某遂向法院提起诉讼，要求判定双方签订的认购协议书无效并返还认购金及利息。

[分歧]

案件审理中，对认购协议书的性质与效力有不同认识：第一种意见认为，认购协议书是双方当事人经过充分、自愿、协商的结果，房地产公司在销售手续不全的情况下，以认购房屋形式签订协议书并不违背法律，李某毁约行为不应予以支持。第二种意见认为，认购协议书名为商品房认购，实为商品房买卖，违反了法律、法规的强制性规定，应属无效合同。

[评析]

笔者同意第二种意见。

一、认购协议书实为商品房买卖合同

1.认购协议书包含了商品房买卖的主要内容。认购协议书从形式上看是一个预约，其约定的是将来签订的商品房买卖合同才是本约。预约当事人所负的是诚信协商义务，本约当事人所负的是给付义务。预约合同分为未包含主要条款的预约和包含主要条款的预约，其中包含主要条款的预约可转化为本约或者应当视为本约。就买卖合同而言，是否具备主要条款就是看是否具备了标的物及其价格条款。具备了主要条款的预约，应视为买卖合同而不是预约。最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第五条规定：“商品房认购、订购、预购等协议具备《商品房销售管理办法》第十六条规定的商品房买卖合同主要内容，并且出卖人已经按照约定收受购房款的，该协议应当认定为买卖合同。”该规定对商品房买卖合同主要内容的界定，应当理解为具备了该条所规定的商品房买卖合同的标的物及价格条款即为主要内容，而不能机械地理解为必须具备《商品房销售管理办法》第十六条规定的十三项全部条款（当事人名称或者姓名、住所，商品房基本状况，商品房销售方式，商品房价款的确定方式及总价款、付款方式、付款时间，交付使用的条件及时间，装饰设备标准承诺，供水、供电、供热、燃气、通讯、道路、绿化等配套基础设施的交付承诺和有关权益责任，公共配套建筑的产权归属，面积差异的处理方式，办理产权登记的有关事宜，解决争议的办法，违约责任，双方约定的其他事项）或者必须达到十三项一半以上的多数条款才能达到买卖合同主要内容的标准。本案的认购协议书对双方当事人的名称、姓名、住所、房屋的基本状况、房价的确定方式及总价款等实质性条款均作了明确的约定，因此，该认购协议书具备了商品房买卖合同的主要内容。

2.房地产公司已按约定收取了购房款。认购协议书约定李某选择认购金方式支付房地产公司606288元，并在协议签订当日一次付清，这里的认购金应为购房款，而不是定金。首先，定金作为法定担保方式，需要在合同中明确约定。认购协议书中约定的认购金并没有明确为定金。其次，定金担保是双务的，即支付了定金的一方不履行合同无权要求返还本金，收受定金一方不履行合同应当双倍返还定金。认购协议仅约定李某逾期不签《商品房买卖合同》，房地产公司有权解除协议，并对认购金不予返还。但该协议并没有对房地产公司违约返还认购金作出约定。再次，定金的数额不能过大。依据担保法第十一条的规定，定金不得超过合同标的20%。而认购协议书约定的认购金已高于总房价的30%。因此，本案李某支付的认购金不是作为担保的定金，而是李某交纳的部分购房款，而且其数额已高于总房价款的30%。目前我国银行购房按揭贷款的首付额度是总房价的30%，本案李某支付的认购金正好符合按揭贷款购房商业模式中首付开发商价款的数额。因此，李某向房地产公司支付的认购金实际是向其支付全部的首付款。显然，李某依据认购协议书的约定履行了商品房买卖合同房屋价款的给付义务，房地产公司收取了首付房屋价款，并出具了收据。因此，符合出卖人已按照约定收取购房款的条件。

因此，根据《解释》第五条的规定，本案认购协议书应当认定为商品房买卖合同。

二、认购协议书为无效合同

城市房地产法第四十五条、《城市房地产开发经营管理条例》第二十五条均规定，房地产开发企业销售商品房，应当办理预售登记，取得商品房预售许可证。《商品房销售管理办法》第二十二条规定，不符合商品房销售条件的，不得向买房人收取任何预订款性质的费用。根据合同法第五十二条规定，违反法律、法规强制性规定的合同无效。本案房地产公司在没有取得商品房预售许可证的情况下以内部认购书的形式公开向社会不特定的人员销售商品房，其行为违反了法律的强制性规定。《解释》第五条的规定正是为了确保前述法律、法规的执行，将以认购、订购、预购等合法形式掩盖非法买卖商品房目的的行为定性为商品房买卖合同。并在第二条明确规定：出卖人未取得商品房许可证明与买受人订立的商品房预售合同，应当认定无效，但在起诉前取得商品房许可证明的，可以认定有效。

总之，双方当事人订立的认购协议书具备了商品房买卖合同的主要内容，且出卖人依据约定收取了购房款，符合《解释》第五条的规定，应认定为商品房买卖合同。在原告李某起诉时，房地产公司并未获取商品房预售许可证，因此，应认定认购协议书为无效合同。

（作者单位：陕西省高级人民法院）
安徽省合肥市人民政府


合肥市基本农田保护办法

合肥市人民政府令

第52号



第一章 总 则

　　第一条 为加强对本市基本农田的保护，稳定耕地面积，促进农业生产和国民经济持续、快速、健康发展，根据国务院《基本农田保护条例》和《安徽省基本农田保护条例》的规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于本市行政区域内基本农田的划定、保护、建设和管理。
　　第三条 本办法所称基本农田，是指根据一定时期国民经济发展和人口增长对农产品的基本需求，以及对建设用地的预测而确定的长期不得占用和基本农田保护区规划期内不得占用的耕地。 本办法所称基本农田保护区，是指对基本农田实行保护而依照法定程序划定的区域。
　　第四条 各级人民政府按照全面规划、合理利用、用养结合、严格管理的方针，将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，并作为政府领导任期目标责任制的重要内容。
　　第五条 市、县(区)人民政府土地管理部门和农业行政主管部门按照有关法律、法规、规章和本级人民政府规定的职责分工，负责本行政区域内的基本农田保护工作。 有关部门按照各自的职责协同土地管理部门和农业行政主管部门实施基本农田保护工作。 乡(镇)人民政府依照法律、法规、规章，在上一级人民政府土地管理部门的直接指导下，具体负责本行政区域内基本农田保护和管理工作。 农场及农垦单位应确定专人负责本单位的基本农田保护工作，业务上受当地土地管理部门指导。
　　第六条 一切单位和个人都有保护基本农田的义务；对侵占、破坏基本农田以及其他违反本办法的行为有检举、控告和抵制的权利。

第二章 基本农田保护区的划定

　　第七条 各级人民政府根据上一级人民政府下达的基本农田保护指标，结合当地实际，编制本行政区域内基本农田保护区规划，报上一级人民政府批准。基本农田保护区规划确需调整的，由原审批机关审查批准。 　
　　第八条 在编制基本农田保护区规划时，应严格遵照国家土地管理局、农业部《划定基本农田保护区技术规程(试行)》。规划要上下衔接，并与城市规划、村镇规划及农业发展规划相协调。 基本农田保护区规划应预留交通、能源、水利、通信及城镇、村庄等规划建设用地。 基本农田保护区规划不得改变现行的农村土地使用方式。
　　第九条 下列耕地应当划入基本农田保护区：
(一)县级以上人民政府确定的粮、棉、油、麻生产基地和名、特、优、稀、新农产品生产基地；
(二)高产、稳产田和有良好水利条件与水土保持设施的耕地以及经过治理、改造和正在实施改造的中、低产田；
(三)城市和独立矿区蔬菜生产基地和拟建设的蔬菜基地；
(四)农业教学、科研、农业技术推广试验示范用地和农作物良种繁育基地；
(五)根据需要予以保护的耕地。
　　第十条 划入基地农田保护区的耕地分为三级。 一级基本农田：生产条件好，产量高，集中连片。一级基本农田长期不得占用。 二级基本农田：生产条件较好，产量较高。2010年前不得占用。 三级基本农田：生产条件较差，产量较低。2000年内不得占用。 全市一级基本农田面积不得低于基本农田总面积的90％。
　　第十一条 基本农田保护区划定后，由市人民政府组织市土地管理部门和农业行政主管部门按照划定基本农田保护区技术规程进行验收，验收合格的，由县级人民政府予以公告，设立保护标志。
　　第十二条 乡(镇)人民政府依据《基本农田保护区规划》，将基本农田保护面积分解到农户，落实到地块。
　　第十三条 县(区)人民政府在基本农田保护区片、块统一设置的永久性保护志牌上，应详细标定保护面积、等级、期限、四至界限、管理责任人姓名及有关规定。
　　第十四条 市、县(区)人民政府土地管理部门和农业行政主管部门必须建立基本农田保护区专项档案。 乡(镇)人民政府应对划定的基本农田保护区内耕地逐片、块登记造册，编制图表，并向市、县(区)土地管理部门报送以下档案资料：
(一)基本农田保护区规划报告；
(二)乡(镇)基本农田保护规划图；
(三)村分幅基本农田保护区片块图；
(四)基本农田保护面积分解表；
(五)基本农田保护面积汇总表；
(六)基本农田保护区地块登记表；
(七)乡(镇)各项建设预留地登记表；
(八)其它有关档案资料。 县(区)土地管理部门向市土地管理部门报送县(区)级基本农田保护区规划。 以上规划资料抄送同级农业行政主管部门，涉及城市规划区的抄送规划管理部门。
　　第十五条 市、县(区)人民政府应发布《基本农田保护公告》，公告应载明基本农田保护面积、保护措施及奖惩制度。

第三章 基本农田建设

　　第十六条 各级人民政府应有计划地对基本农田的水利、供电、道路、林网等基础设施进行建设，逐步做到能排能灌，沟、渠、田、林、路配套。
　　第十七条 各级人民政府、农业生产经营组织及个人应增加对基本农田建设的设入，农业、林业、水利等部门应从本部门掌握的专项资金中给予支持。
　　第十八条 各级农业行政主管部门应建立基本农田地力变化档案，促进土地使用者采用先进农业生产技术，提高基本农田综合效益，并为农业生产经营组织和农业劳动者提供农业技术指导。
　　第十九条 基本农田的环境质量必须达到国家规定的标准。 市、县(区)人民政府环境保护管理部门及有关部门应对基本农田环境污染进行监测、评估，并定期向同级人民政府提交基本农田环境质量与发展趋势的报告。 第四章 基本农田保护和管理
　　第二十条 基本农田保护区划定后，任何单位和个人不提擅自改变或占用。市、县(区)人民政府应与下一级人民政府签定基本农田保护责任书，乡(镇)人民政府应与村民委员会或者农村集体经济组织签订基本农田保护责任书。 基本农田保护责任书内容包括：
(一)基本农田的范围、用途、等级、面积；
(二)基本农田保护具体措施；
(三)双方当事人的权利与义务；
(四)奖惩事项。 个人或集体承包基本农田的，应在农业承包合同中载明对基本农田的保护责任。
　　第二十一条 基本农田保护区内禁止下列行为：
(一)擅自将耕地改为非耕地；
(二)闲置、荒芜耕地；
(三)建窑、建房、建坟；
(四)擅自挖沙、采石、采矿、取土；
(五)排放污染性的废水、废气，堆放固体废弃物；
(六)向基本农田施用不符合国家规定标准的肥料、农 (
七)毁坏水利排灌设施；
(八)擅自砍伐农田防护林和水土保护林； (九)破坏或擅自改变基本农田保护区标志； (十)其它破坏基本农田的行为。
　　第二十二条 交通、水利、能源、通信等基础设施和其它建设工程应尽可能避开基本农田保护区，确需占用的，按下列程序申领《非农业建设占用基本农田保护区耕地许可证》(以下简称《许可证》)。
(一)建设单位或个人持建设项目的批准文件和经批准的选址报告及占地范围现状图，向县(区)人民政府土地管理部门领取并填写《非农业建设占用基本农田保护区耕地申请表》及《非农业建设占用基本农田保护区耕地意见书》(以下简称《申请表》、《意见书》)；
(二)县(区)土地管理部门持《申请表》、《意见书》及拟被征地乡(镇)基本农田保护区规划图(含村基本农田保护区分幅图)报市土地管理部门审核；
(三)市土地管理部门审核同意后，报省土地管理部门，由省土地管理部门颁《许可证》。 建设用地单位或个人领取《许可证》后，方可依法办理用地审批手续。
　　第二十三条 经批准占用基本农田从事非农业建设的单位和个人，除依法缴纳有关税费外，还必须按下列标准缴纳基本农田造地费。
(一)占用一级基本农田的，为征地补偿、补助费用总额的2倍；
(二)占用二级基本农田的，为征地补偿、补助费用总额的1倍；
(三)占用三级基本农田的，为征地补偿、补助费用总额的0.5倍；
(四)占用蔬菜基地内的菜地，按照《合肥市蔬菜基地保护条例》的规定缴纳新菜地开发建设基金，不再交纳造地费。新菜地开发建设基金低于造地费的，按造地费标准缴纳。
　　第二十四条 各县占用基本农田3亩(含3亩)以下的造地费，由县人民政府土地管理部门征收，其余的均由市土地管理部门征收，收取的费用应及时解缴同级财政专户储存，并定期返还给被征地县(区)专项用于基本农田开垦和中低产田改 第五章 奖励与处罚
　　第二十五条 各级人民政府每年开展一次基本农田建设、保护和管理工作的评比活动，凡符合下列条件之一的，给予表彰和奖励：
(一)保护基本农田有显著成绩的；
(二)开发复垦后备土地资源作出显著贡献的；
(三)从事基本农田保护科学研究和技术推广获得显著成果的。
　　第二十六条 单位和个人经批准征用基本农田进行非农业建设，超过一年未使用的，由市或县(区)土地管理部门按每平方米5－10元的标准收取土地闲置费；超过两年未使用的，由市或县土地管理部门依法收回土地使用权，注销土地使用证。
　　第二十七条 个人承包经营集体所有的基本农田保护区内耕地弃耕撂荒的，由农村集体经济组织或村民委员会收回承包经营权。
　　第二十八条 有下列行为之一的，依照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《安徽省实施〈土地管理法〉办法》的有关规定给予处
(一)未经批准或采取不正当手段骗取批准，非法占用或超过批准面积占用基本农田保护区内耕地的；
(二)非法批准占用基本农田保护区内耕地的；
(三)非法买卖或以其它形式转让基本农田保护区内耕地的；
(四)临时占用基本农田逾期不归还的。
　　第二十九条 未办理《许可证》，擅自批准占用基本农田保护区内耕地的，批准文件无效，除责令退还非法占用耕地，限期拆除或没收在非法占用耕地上新建的建筑物和其它设施外，并处每亩500－3000元罚款。对负有直接责任的主管领导和责任人，由其所在单位或上级机关给予行政处分。
　　第三十条 擅自在基本农田保护区内取土、挖砂、建窑、建坟、采矿等严重毁坏耕种条件，以及将基本农田改为非耕地的，责令其限期治理，恢复耕种条件，并按被毁基本农田每平方米10－15元处以罚款。
　　第三十一条 人为造成基本农田水土流失、土壤沙化、盐渍化、地力退化责令其限期治理，恢复耕种条件，培肥地力，可并处每亩100－300元的罚款。
　　第三十二条 排放污染物造成基本农田损害的，责令责任者赔偿受损害单位或个人的损失，并由环境保护管理部门依照有关法律、法规予以处罚。
　　第三十三条 故意损坏和擅自移动基本农田保护区标志的，责令恢复原状，并可按每块300－500元处以罚款。
　　第三十四条 基本农田管理工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
　　第三十五条 本办法规定的处罚，除有专门规定外，一律由市或县(区)土地管理部门作出。当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定书之日起15日内，向作出处罚决定机关的上一级行政机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起15日内，向人民法院起诉。当事人也可以依法直接向人民法院起诉。当事人在法定期限内不申请复议也不起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。

第六章 附 则

　　第三十六条 本办法由市土地管理局负责解释。
　　第三十七条 本办法自发布之日起施行。