论法律至上


四川省司法厅 谢维雁



劳伦斯·M·弗里德曼教授断言：“法治的概念并不是专属于‘西方’的”，法治的观念正“以这样或那样的方式遍及全球”。①党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，并于1999年写入宪法，可以说是对法治全球化的积极回应。笔者认为，法治的关键是法律至上。



一



法治“意味着的不只是单纯的法律存在”，而是 “法律的统治而非人的统治”。②法治社会的基本标志或原则应包括：1、法律须建立在民主基础上。 2、必须确立法律至上。3、法律面前人人平等。4、法律的根本目的是为了保障人权和自由，实现正义。5、政府权力受到制约。五项原则中确立法律至上最为重要。首先，法律至上是法治区别于人治的根本标志。早在2300多年前，我国古代法家即提出了“以法治国”的主张。但是，法家的“法治”不过是以法律为强化手段、彻头彻尾的人治。其根本原因正在于法律未能至上。其次，法律至上是法治的首要条件，并构成其他几项原则的基础。离开法律至上，其他原则将难以成立。不确立法律至上，即使完全建立在民主基础上，也仅是“纸上的法律”，自由与人权 保障，法律面前人人平等，政府权力受制约的原则均无法实现。英国法治的确立以《人身保护法》（1679年）、《权利法案》（1689年）和《王位继承法》（1701年）的制定为标志，这三个宪法性文件以保障人权和自由为宗旨，并第一次确立了法律高于王权的原则：国王必须受这三个宪法性文件的约束。英国的历史揭示了一个具有普遍意义的命题：法治社会的根本性标志，是法律至上原则的确立。总之，法律至上是法治的本质所在，是“法的统治”的另一种表达，是“法的统治”的实现形式。



二



法律至上，深深地根源于社会的需要。

1、 法律至上是发展市场经济的需要。首先，法律至上是市

场经济条件下利益及利益主体多化决定的。市场经济条件下独立化、多元化的市场主体对有限资源的竞争、最大利润的追求，导致了各主体之间的一种紧张关系，需要一种公认的、权威的规则即法律来协调并解决相应问题。其次，法律至上是由市场活动的统一性所决定的。统一市场和统一市场活动要求所有市场主体都按统一准则即统一的法律制度在平等基础上展开竞争。法律制度的统一，一方面要求法律制度要反映市场经济规律，合理配置权利、义务，另一方面也要求法律具有至高无上的权威，才能保证自身体系的统一。

2、法律至上是民主政治的需要。首先，民主是多数人的统治，其基本运作程序：“一是每人有权利发表自己意见，二是大家赞成多数，要接受多数人的意见”。③这要求必须依照预先一致认可的规则进行，必须赋予“多数意见”凌驾于任何个人、组织之上的地位。其次，市场经济下政府一般采取共和制，以间接民主即代议制作为政权组织形式。权力所有者与权力行使者分离极易导致权力失控，这要求一种凌驾于各权力之上、权威性的规则来实现对权力行使的监控。

3、法律至上是维护社会秩序的需要。建立稳定的社会秩序，首先要对统治阶级内部各利益集团的权力及权利进行合理配置，达到平衡。其次，要对人民的权利包括公民和各种组织的权利与政府的权力进行合理配置，使人民权利高于一切，政府权力受制于人民的权利，并达到平衡。政府权力与人民权利的“调节器”即法律，只有确立法律至上，平衡才能实现，社会的稳定才能长久。

4、法律至上，也是新中国民主法制建设历史经验和教训的总结。十一届三中全会以来，民主与法制建设进入了新的历史时期，法律至上原则逐步确立。20余年来取得的巨大成就，部分的应归功于民主与法制建设，特别是法律权威的不断加强。十一届三中全会公报指出：“为了保障民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化。使这种制度和法律具有稳定性，连续性和极大的权威性，………不允许任何人有超越法律之上的特权”，④表达了法律至上的内涵。党的十五大报告，进一步具体诠释了法律至上的具体含义：“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这一认识是在经历了长期的阵痛后获得的。虽然早在1956年的八大就已确定把发展社会主义民主，健全社会主义法制作为党的根本方针，但未能在实践中坚持下去。由于未能将党内民主和国家政治生活中的民主法律化、制度化，或者即使制定了法律，也未确立法律至上，最终未能阻止权力集中及个人专断，导致“文化大革命”十年悲剧。如何防止类似悲剧重演？一要实现真正的民主，一要实现法治，确立法律至上。



三



有人说，我国既然是党领导一切，怎么能提法律至上呢？也有人认为，法律至上为西方所固有，是“孤立地看待法律权威”。⑤我们认为，这些看法有失偏颇。

首先，法律至上，意味着法律是其他社会规范系统的价值标准，是评判人们行为的最高准则，说的是法律比其他行为规范高，没有把法律与党的领导比高低的意思，更不是否定、排斥党的领导。

其次，法律至上，在价值上是对凌驾于法律之上的特权或个人意志的否定，它有着内在的合理性和科学性。真正的法治社会中，法律是人民意志的集中体现，主张法律至上即是主张人民意志至上。法律是客观规律的反映，承认法律至高无上的权威，便是承认和尊重客观规律。规范性、普遍性、强制性是法律的本质特征，这些特征要求法律得到社会公众的普遍服从即法律至上。法律至上的科学性和合理性早已超越了资产阶级的狭隘眼界，成为全人类共享的文化成果。

再次，党必须在宪法和法律的范围内活动，是党的领导与法律至上的有机统一，这是我们党的一贯主张。1956年9月，邓小平在党的八大上所作的修改党章的报告中即强调：“党章草案要求，每一个党员严格地遵守党章和国家的法律，遵守共产主义道德，一切党员，不管他们的功劳和职位如何，都没有例外。”⑥党的十五大报告再次强调：“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。”党在宪法和法律的范围内活动，充分体现了党的领导与法律至上的统一。这一命题，包含以下几层意思：（1）法律至上与党的领导建立在同一基础上：都反映和体现了人民的意志。宪法和法律的实施过程，就是党实现领导和执掌国家政权的过程，就是各级国家机关依法管理国家的过程，就是人民意志 和利益的实现过程。（2）中国建设社会主义法治国家，确立法律至上，离不开党的领导。建设社会主义法治国家，不仅需要大规模的法治实践，更需要构建一种新型的、作为法治实践支撑和背景的法治文化。这是一项非常浩大的工程，离开党的领导，在中国绝无可能。（3）法律至上是加强和改善党的领导的关键。第一、法律至上，有利于党的路线、方针、政策的落实。党的主张上升为法律，在国家强制力保证下必将得到更加彻底、完全的贯彻落实。第二，法律至上，有利于改进党的领导方式，提高党的领导效率。确立法律至上，使党的领导通过将党的主张上升为法律并为全社会普遍遵从得以实现。党超然于具体司法案件和具体行政事务，克服了党法不分、党政不分的弊端，有利于党以更多的时间和精力，去研究更多的问题，更好地实现其领导。

最后，既然法律至上意味着法律是评判人们行为的最高准则，解决社会冲突的首要选择，这就意味着还有其他较高和较低层次的准则，有解决社会冲突的次要选择，因此，不存在孤立看待法律权威的问题。法律至上不排斥其他准则、其他行为规范。
安徽省淮南市人民政府


第102号

　　《淮南市行政执法责任制实施办法》已经2006年3月20日市人民政府第26次常务会议通过，现予公布，自2006年5月1日起施行。


二○○六年三月二十四日



淮南市行政执法责任制实施办法

第一章 总 则

第一条 为促进行政执法部门和行政执法人员依法行政，提高执法水平，保证法律、法规、规章的正确实施，根据国家有关规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称行政执法责任制，是指行政执法部门为保障法律、法规、规章正确有效地实施而建立的履行行政执法职责，承担行政执法责任的工作制度。
　　第三条 行政执法部门及法律、法规授权或者依法委托的组织（以下统称行政执法部门），应当依照本办法建立和实施行政执法责任制。
　　第四条 市、县（区）人民政府负责本行政区域内行政执法责任制的建立、实施和监督工作，并对所属部门的行政执法工作进行评议考核（以下简称考评）。
　　行政执法部门负责本部门及所属行政执法机构行政执法责任制的建立、实施和监督工作，并对所属行政执法机构和行政执法人员的行政执法工作进行考评。
　　授权或委托的行政执法组织应当按照同级人民政府、上级主管部门或委托部门的要求，建立和实施行政执法责任制，接受其监督、考评。
　　第五条 法制工作机构具体负责行政执法责任制的组织协调、监督指导和检查考评等日常工作。
监察、人事、财政、审计等部门，应当按照各自职责，密切配合，共同做好行政执法责任制的有关工作。
　　第六条 实行行政执法责任制应当做到有法必依、执法必严、违法必究，行政执法应当做到合法、公正、廉洁、高效。

第二章 行政执法责任

　　第七条 市、县（区）人民政府应当清理、确认并向社会公告本行政区域内的行政执法主体，清理结果向上一级政府法制工作机构备案；行政执法主体发生变更的，应当及时向社会公告。
　　第八条 行政执法部门的主要负责人是本部门行政执法责任制工作的第一责任人，对本部门的行政执法责任制工作承担领导责任。
　　第九条 行政执法部门应当将法律、法规、规章规定的行政执法职权职责分解落实到内设机构、执法岗位和执法人员，确定执法权限、责任和目标，制定具体的考核、奖惩和行政执法违法责任追究办法。
　　第十条 行政执法部门应当对所执行的法律、法规、规章进行梳理，分类排序、列明目录，做到分类清晰、编排科学，并以适当方式向社会公告。
　　执法依据因法律、法规、规章修订、废止发生变化的，应当调整目录，及时向社会公告。
　　第十一条 行政执法部门应当平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；行使自由裁量权应当符合法律目的，所采取的措施和手段应当必要、适当；实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。
　　第十二条 行政执法部门实施行政管理，应当严格遵循法定程序，注意听取公民、法人和其他组织的意见，告知其依法享有的权利，保障管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。
　　行政执法人员履行职责与管理相对人存在利害关系的，应当回避。
　　第十三条 行政执法部门实施行政管理，应当遵守法定时限，履行法定职责，提供优质服务。
　　行政执法部门应当加快电子政务建设，扩大网上办公范围；各部门之间应当做到行政管理信息互通和资源共享，提高办事效率，降低管理成本。
　　第十四条 行政执法部门应当诚实守信。非因法定事由并经法定程序，不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更的，应当按照法定权限和程序进行，并对管理相对人造成的损失依法予以补偿。
　　第十五条 行政执法部门应当实行政务公开，涉及国家秘密的事项除外。行政执法部门应当公开执法的依据、权限、范围、职责、条件、时限、程序、收费标准和办理结果等事项, 公布的信息应当全面、准确、真实，方便公众查阅。
　　第十六条 行政执法部门应当建立内部决策制度，实行依法决策、科学决策、民主决策，完善决策程序。
　　第十七条 两个以上行政执法部门实施同一法律、法规、规章的，应各司其职，各尽其责；职责划分不明确的，应报共同的上一级行政机关依法确定。
　　法律、法规、规章规定主要行政执法部门需与其他行政执法部门配合执法的，主要部门应当主动与有关部门加强联系、做好配合工作。
　　第十八条 拥有民事纠纷调处职能的行政执法部门应当按照法定权限和程序，按照公开、公平、公正的原则及时调处。
　　第十九条 行政执法部门应当建立举报、控告制度，公布举报电话，接受社会对其行政执法工作的监督，对报刊、广播、电视等新闻媒体报道，以及公民、法人和其他组织检举、控告的违法行政行为，应当及时查处。
　　第二十条 行政执法部门必须接受权力机关的监督和政协的民主监督，自觉履行人民法院作出的发生法律效力的判决、裁定。
　　第二十一条 行政执法部门应当按照国家和上级行政部门的有关规定,建立并实施下列制度:
　　（一）规范性文件制定和备案制度；
　　（二）重大行政处罚备案制度；
　　（三）行政执法证件发放和管理制度；
　　（四）行政执法队伍学习培训制度；
　　（五）行政执法卷宗评查制度；
　　（六）行政执法检查制度；
　　（七）行政复议和行政诉讼应诉制度；
　　（八）行政赔偿和行政追偿制度；
　　（九）依法行政定期报告制度；
　　（十）行政执法考核评议制度；
　　（十一）违法责任追究制度；
　　（十二）其他行政执法工作制度。
　　第二十二条 行政执法部门不得有下列行为：
　　（一）超越法定权限制定规范性文件，擅自设定行政处罚、行政许可、行政收费等行政职权；
　　（二）对公民、法人或者其他组织提出的申请、申诉、举报不及时受理或拒绝、推诿；
　　（三）不积极履行法定职责或无故拖延；
　　（四）具体行政行为不合法或明显不当；
　　（五）违法要求公民、法人和其他组织履行义务；
　　（六）对下属行政执法机构、人员规定罚没款或收费指标；
　　（七）不执行罚缴分离制度，将罚没收入与行政执法部门的奖金和经费挂钩，或者截留私分、变相私分罚没收入；
　　（八）不执行人民法院作出的发生法律效力的判决、裁定；
　　（九）任用不具有执法资格的人员从事执法活动；
　　（十）其他违法违纪行为。
　　第二十三条 行政执法人员必须经培训考核合格并领取行政执法证件后方可上岗执法，必须严格依照法律、法规、规章规定的权限和程序履行职责，公正执法，文明执法。
　　行政执法人员执行公务时必须出示合法有效的行政执法证件；未出示证件的，管理相对人有权拒绝配合。
　　第二十四条 行政执法人员不得有下列行为：
　　（一）泄露国家秘密，损害国家利益；
　　（二）贪污受贿，徇私枉法；
　　（三）违法收集证据或隐瞒、伪造证据；
　　（四）失职渎职，滥用职权，打骂、刁难群众，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益；
　　（五）利用职权为自己或他人谋取私利；
　　（六）从事营利性的经营活动；
　　（七）对提出控告、申诉、举报的公民、法人和其他组织打击报复；
　　（八）其他违法违纪行为。

第三章 行政执法评议考核与奖惩

　　第二十五条 行政执法考评应当遵守公开、公平、公正原则，客观评价行政执法部门和行政执法人员的执法行为。
　　第二十六条 对行政执法部门的考评应当包括下列内容：
　　（一）行政执法责任制推行情况；
　　（二）行政执法队伍建设情况；
　　（三）行政执法行为合法、规范化情况；
　　（四）行政执法被提起行政复议和行政诉讼情况；
　　（五）行政执法违法责任追究情况；
　　（六）案卷质量情况；
　　（七）其他应当纳入考评的内容。
　　第二十七条 对行政执法部门的考评可以采取下列方式：
　　（一）听取被考评部门行政执法情况汇报；
　　（二）现场检查行政执法行为；
　　（三）抽查行政执法案卷及行政执法有关资料；
　　（四）召开行政管理相对人座谈会，征询社会各界意见；
　　（五）对被考评部门负责人和执法人员进行法律素质测评；
　　（六）其他可以采取的方式。
　　第二十八条 对行政执法人员的考评应当包括下列内容：
　　（一）行政执法的能力和水平；
　　（二）承办行政执法案件事实是否清楚、依据是否准确、程序是否合法、决定是否合法、适当；
　　（三）承办的行政执法案件卷宗是否规范；
　　（四）个人违法违纪情况；
　　（五）其他应当纳入考评的内容。
　　第二十九条 对行政执法人员的考评可以采取组织考评、自我考评、互查互评相结合的方式。
　　第三十条 考评机关应当制定考评方案，明确考评标准，做到日常考评与年度考评相结合。
　　第三十一条 行政执法考评采取百分制形式，考评结果应当公开，并作为评价部门和执法人员工作的重要依据。
　　对考评结果有异议的，应当书面向考评机关提出复核申请，考评机关应当于10日内予以答复。
　　第三十二条 经考评，行政执法工作成效显著的，由考评机关通报表彰，并可嘉奖有关人员。受表彰的部门可以给予执法工作人员适当的物质奖励。
　　市、县（区）人民政府可以在本行政区域内组织开展行政执法工作先进单位和先进个人的评比表彰活动，具体事务由政府法制工作机构负责办理。
　　第三十三条 经考评，行政执法工作落后的，给予限期整改、通报批评、取消评比先进的资格等处理。
　　行政执法部门作出的具体行政行为在行政复议和行政诉讼中被认定违法、变更、撤销等比例较高，群众满意程度较低，或者对推行行政执法责任制消极应付、弄虚作假的，责令其限期整改；情节严重的，给予通报批评或者取消评比先进的资格。
　　第三十四条 经考评，在违法或不当的具体行政行为中存在执法过错的行政执法人员，根据过错形式、危害大小、情节轻重，给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等处理，或依法给予行政处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
　　第三十五条 追究行政执法责任，应当实事求是、客观公正。对责任人作出处理前，应当听取责任人的意见，保障其陈述和申辩的权利。
　　第三十六条 行政执法人员因故意造成国家赔偿的，个人承担全部赔偿费用；因重大过失造成的，应当按照损失额的3-5％的标准承担赔偿费用，但最多不超过5000元。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

第四章 附 则

　　第三十七条 本办法自2006年5月1日起施行。