也谈人民监督员的监督问题
——评杨婷婷的《人民监督员的监督范围及效力探讨》
宋飞
今年8月，本来想报考福建省晋江市人民检察院的公务员职位看看。当我把福建省公务员考试录用网上的报名资料填完后，开始等待所报考职位的报名人数。截至8月28日，也就是报名缴费的最后一天，我发现该院面向全国的那个02622（01）号岗位的考录比例已经达到154：8，实在是比刚刚参加完的湖北省公务员考试的竞争程度更为激烈！没办法，去了也有可能继续当炮灰！只得放弃到远房亲戚那里去拜会的念头。
但是失望之余，我不由得关注起该院的相关信息， 铺天盖天的“全国十佳检察院”、“全国先进检察院”、 “全国模范检察院”等字眼在我所搜索的网页中显得十分扎眼。长期以来，我只知道这里的私营经济相当发达，九牧王公司就在那里。但是实在不知道这样一个县级市的检察院也这么牛！同样是出于好奇，我在网上也查看了该院检察官杨婷婷的一篇论文《人民监督员的监督范围及效力探讨》，看了以后深有感触，于是就萌发创作此文的冲动！下面我就分以下几点来展开论述！
一、人民监督员的队伍构成
笔者认为，人民监督员制度，是检察系统比照法院系统的人民陪审员制度而建立起来的。用当初万国名师杨雄的一句话来说：“人民监督员必须要是’法盲’才能担任！“可是很多地方并不完全是这样做的.比如说笔者所处地区，检察院聘请人民监督员的名单中就有纪委案件审理室主任、人大法工委主任、政协提案法制委员会主任。你能说这样一些人不懂法么？我看是不妥当的。至于其他的组成人员，则包括审计局副局长。总工会党组书记、报社主任、商场总经理、街道办事处纪委书记和地方税务局纪检组长。我把这些名单从头到尾看了一篇，没有一个平民。至于陪审员队伍，由于法院我以前工作过，以前曾违规地把一批律师、法律工作者、退休法官列为陪审员，现在则是将中学校长、局级单位一把手列为陪审员名单。因此，看了这么多实际中的事例，我感觉，这两个制度仍然无法和英美的陪审团制度相提并论。
人民监督员制度，理应多考虑让人民群众多多参与，如果单纯只考虑让一些有社会地位的“达官贵人”参与其中，我觉得这就有违这项制度设计的初衷。
二、人民监督员的监督范围
正如杨检所言，根据最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定，人民监督员对“三类案件”以及“五种情形”可以进行监督。“三类案件”是指人民监督员对人民检察院直接受理侦查案件的下列工作实施监督:1.被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的;2.拟撤销案件的;3.拟不起诉的。“五种情形”主要是指:1.应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;2.超期羁押的;3.违法搜查、扣押、冻结的;4.应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;5.检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。万国名师张中就将上述“三类案件”和“五种情形”统称为人民监督员的8类监督范围。
但是对于其中的拟不起诉这种情形，我认为应该作狭义理解，仅指法定不起诉（又称绝对不起诉）案件这一种，而对酌定不起诉（又称相对不起诉）、证据不足不起诉（又称存疑不起诉）这两种案件，其决定主体都在检察委员会，而非检察长。对这两种案件，检察院都控制得很严。对其中的酌定不起诉案件，即犯罪情节轻微、依照刑法规定不需要刑罚或者免除刑罚的，检委会甚至还享有一定的自由裁量权。
三、人民监督员的监督程序和监督意见的效力
对监督的程序来说，人民监督员提出意见，如果检察长同意的，检察业务部门就应当执行；如果检察长不同意的，则应提请检委会讨论，检委会讨论同意的，则应当依法作出决定，不同意的，人民监督员则可以申请上一级检察院复核。
实践中，多数人民监督员可能还是法律知识不熟，因此只能在检察院讨论案件的时候扮演“哼哈二将”的角色。就算有一些懂法的人民监督员（当然这有违制度设计初衷）提出了不同意见，如笔者所在单位的副主任就对检察院的案件定性提出过异议，但是正如杨检所说：人民监督员的监督意见没有确定力和强制力，人民监督员监督意见的效力仅仅具有程序性的效力，实质上最终的处理决定权仍掌握在检察机关手中。
因此，万国名师杨雄就认为：“人民监督员制度设置的形式意义大于实质意义！”
四、人民监督员与人民陪审员的区别
我在前面说过，人民监督员制度，是检察系统比照法院系统的人民陪审员制度而建立起来的。但在具体制度设计上，二者还是存在一些差别的。万国名师张中就分析出两个区别，这里我就作一下介绍：
（一）资格条件：受到刑事追究的人，在理论上是可以当人民陪审员，但不能当人民监督员的；开除留用的人，在理论上也是可以当人民陪审员，但不能当人民监督员的。
（二）监督对象：从事物的相似性上来看，检察院的拟不起诉案件与法院的需要作出无罪判决的案件是相通的。对于需要作出无罪判决的案件（包括证据不足的无罪判决和不负刑事责任的判决），法院这边是可以由人民陪审员介入审理的；而对于酌定不起诉案件和证据不足不起诉案件，检察院这边则是不可以由人民监督员介入审理的。
由此可见，人民监督员的任职条件比人民陪审员要严格一些，而且其监督对象也比人民陪审员要狭窄得多
五、人民监督员的异地交叉监督和通过人大的个案监督问题
对于杨检文中的多项内容，我基本上表示赞同。但是她提出人民监督员最好实行异地交叉监督，我有着不同看法，如果实行异地交叉监督，这些来自外地的人民监督员的差旅费谁出？这种工作成本应该考虑进去。
另外，她还提出要通过人大的个案监督保证监督的有效性。这种说法我也不赞同，因为人大是立法机关，检察院是司法机关，个案监督本身就存在非议；况且人民监督员不等同于人大代表，由他们向人大申请对检察员的个案监督，总觉得有点不伦不类！
当然，我也只是一个外部人士，检察院的人民监督员制度如何完善，还请大家集思广益！
作者简介： 宋飞,1980年12月11日生, 毕业于华中科技大学法学院，现在湖北黄冈市黄州区政府法制办工作。
参考文献：
[1] 杨婷婷，福建省晋江市检察院检察官，《人民监督员的监督范围及效力探讨》，
原载：《法制与社会.旬刊》2010年第1期，转引自法律论文网，网址链接为：http://www.lawpass.cn/sifa/798.html
[2] 高其才编著，《2010年国家司法考试辅导用书》（第一卷）司法制度和法律职业道德部分，法律出版社2010年5月修订版
[3]杨雄，武汉万国培训学校2008年7月刑事诉讼法、司法制度与法律职业道德强化班讲课笔记（经笔者整理）
[4]张中，武汉万国培训学校2008年8月司法制度与法律职业道德串讲班讲课笔记（经笔者整理）
贵阳市行政执法主体资格审核确认规定
贵州省贵阳市人民政府
贵阳市人民政府令第3号
《贵阳市行政执法主体资格审核确认规定》已经2010年1月11日市人民政府常务会议通过，现予公布，自2010年4月1日起施行。
市 长
二○一○年一月十五日
贵阳市行政执法主体资格审核确认规定
第一条 为规范行政执法主体，保障和监督行政执法主体依法行使职权，维护合法权益，促进依法行政，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本市各级行政执法主体资格的审核确认，适用本规定。
在本市行政区域内实行垂直领导的行政执法主体资格的审核确认，参照本规定执行。
第三条 本规定所称行政执法主体，是指依法设立、依法享有行政职权、能够以自己的名义实施行政管理、独立承担相应法律责任的行政机关和法律、法规授权的组织。
第四条 行政执法主体资格应当经政府法制部门依法审核确认，提请同级人民政府批准并进行公告。
行政执法主体应当在经公告的法定职责和权限范围内实施行政执法活动。
第五条 市人民政府法制部门负责市人民政府所属行政执法主体资格的审核确认工作，区、县（市）人民政府法制部门负责本级人民政府所属行政执法主体资格的审核确认工作。
第六条 行政执法主体资格审核确认应当遵循职权法定、权责一致和统一、高效的原则。
第七条 行政执法主体资格应当符合下列条件：
（一）依法设立；
（二）有法律、法规、规章规定的执法职责和权限，或者政府调整执法职责和权限的正式文件；
（三）能以自己的名义实施行政执法活动并承担相应法律责任；
（四）有机构编制部门核定的机构编制和符合条件的执法人员；
（五）有财政部门核拨的经费；
（六）符合法律、法规、规章规定的其他条件。
第八条 行政机关和法律、法规授权的组织向政府法制部门提请审核确认行政执法主体资格时，应当报送下列材料：
（一）行政机关或者法律、法规授权的组织负责人签署提请审核确认的公函；
（二）依法设立行政执法主体的正式文件；
（三）规定行政执法主体执法职责和权限的法律、法规、规章文本或者政府调整执法职责和权限的正式文件；
（四）机构编制部门核定机构编制的正式文件；
（五）必要的专业技术人员和技术装备的相关材料；
（六）行政执法主体公告送审稿。
委托实施行政执法的，除报送前款规定材料外，还应当报送受委托行政机关或者组织设立的正式文件、委托的法定依据、委托行政执法协议书、受委托行政机关或者组织执法人员名单。
第九条 政府法制部门在受理提请审核确认行政执法主体资格公函之日起10个工作日内，提出审核确认意见，并书面通知提请审核的行政机关或者组织；情况复杂的，经领导批准，可延长5个工作日；政府有特殊要求的，应当按要求的时限完成。
行政执法主体资格经审核符合条件的，政府法制部门应当在提出审核确认意见之日起10个工作日内，提请本级人民政府批准后向社会公告。
第十条 政府法制部门向同级人民政府报送的行政执法主体资格审核确认意见，应当明确提出合法或者违法、部分合法或者违法、相关意见和建议及其理由、依据；对与提请审核的行政机关或者法律、法规授权的组织不一致的意见，应当在审核确认意见中予以说明。
第十一条 政府法制部门在审核行政执法主体资格时，发现职能、权限重复交叉的，应当及时协调、组织论证，提出处理建议报同级人民政府。
第十二条 政府研究行政执法主体资格审核确认意见时，同级政府法制部门负责人应当出席会议，并就相关行政执法主体资格审核确认的情况作说明。
第十三条 行政执法主体公告的内容主要包括：
（一）行政执法主体名称、法定代表人；
（二）主要执法依据、执法职责及权限、执法区域；
（三）办公地址、咨询和投诉电话。
委托实施行政执法的，还应当公告受委托行政机关或者组织的下列内容：
（一）受委托行政机关或者组织的名称、法定代表人、办公地址、咨询和投诉电话；
（二）委托的法定依据；
（三）委托的执法事项、权限和期限。
第十四条 有下列情形之一的，有关行政机关或者法律、法规授权的组织应当在规定其情形的法律、法规、规章、正式文件或者委托行政执法协议书生效之日起10个工作日内，按照本规定第八条的要求重新提请审核确认：
（一）行政执法主体在公告后发生分立、合并、名称变更的；
（二）执法依据、职责、权限发生变更的；
（三）行政执法主体在公告后委托实施行政执法的；
（四）委托实施行政执法期限届满后需要继续委托的。
行政执法主体发生前款第（一）项规定的，由分立、合并、变更后的行政机关或者法律、法规授权的组织提请审核；发生前款第（二）、（三）、（四)项规定的，由原提请审核的行政机关或者法律、法规授权的组织提请审核。
行政执法主体的办公地址、咨询和投诉电话发生变更的，由原提请审核的行政机关或者法律、法规授权的组织直接提请本级人民政府进行公告。
第十五条 行政执法主体资格审核确认、公告所需工作经费，由政府法制部门提出专项预算，同级财政安排解决。
第十六条 公民、法人或者其他组织有权依法对违反本规定实施行政执法活动的行政机关或者组织进行投诉和提出意见。
第十七条 政府法制部门发现未按照本级人民政府批准公告的内容依法实施行政执法活动的，应当及时提出处理建议报同级人民政府。
第十八条 有关行政机关或者组织违反本规定实施行政执法活动，在行政执法主体资格审核确认工作中玩忽职守、徇私舞弊的，或者有其他未依照本规定履行职责的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依据相关规定给予处理。
第十九条 市、区（县、市）人民政府应当定期向社会公布本级行政执法主体、受委托执法的行政机关和组织的名录。
第二十条 本规定自2010年4月1日起施行。
关于《贵阳市行政执法主体资格
审核确认规定》的说明
一、制定的必要性。
严格依法行政，强化行政监督是关键。而对行政执法主体资格进行审核确认并向社会公告，是完善行政执法监督机制、拓宽监督渠道、加大监督力度、规范行政行为、防止权力滥用、预防和制止腐败、保障行政执法体制和建设法治政府的有效途径。
国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)规定：建立健全行政执法主体资格制度…要清理、确认并向社会公告行政执法主体；国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》(以下简称《决定》)明确提出：实行行政执法主体资格合法性审查制度。依据上述规定，需规范本市行政执法主体资格审核确认程序。
据了解，在行政执法实践中，因存在以主体资格不合法的临时机构实施行政行为、执法主体法律地位不明确、执法权限不明、多头管理或相互推诿扯皮等现象，严重影响了行政管理效率和政府形象。同时，因超越法定职责和权限随意执法导致社会、民众利益重大损失的事例时有发生，教训深刻，老百姓不满，影响经济社会健康发展，民众利益得不到保障和实现。为此，建立完善行政执法主体资格审核确认程序，对于确保执法部门依法行使职权，防止违反法定职责和权限实施违法行为，提高政府的执政能力等，具有十分重要的作用。
本市在2006年至2008年进行了执法依据梳理，依法对行政执法主体进行过全面清理，但根据新一轮政府机构改革和法律、法规、规章的不断立、改、废，需适时对行政执法主体资格进行审核确认，严格规范其职责权限。
基于上述情况，为深入贯彻落实《刚要》、《决定》的要求，解决好行政执法工作中存在的上述问题，确保执法主体依法行使职权，推进依法行政和建设法治政府进程，促进生态文明城市建设，结合本市实际，制定《贵阳市行政执法主体资格审核确认规定》（以下简称《规定》），规范本市行政执法主体资格审核确认程序，十分必要。
二、制定依据和过程。
（一）制定依据。
1.《中华人民共和国地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法》；
2.《中华人民共和国行政许可法》；
3.《中华人民共和国行政处罚法》；
4.国务院《规章制定程序条例》；
5.《贵州省行政执法责任制和评议考核规定》；
6.国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》。
（二）制定过程。
为规范本市行政执法主体资格审核确认程序，按照市政府的要求，针对本市行政执法中存在的问题，2009年9月，市政府法制办在总结本市行政执法主体资格审核确认程序实践的基础上，借鉴外地经验，起草了《规定（征求意见稿）》，通过政府网站公布征求意见稿等形式广泛征求意见，充分论证，反复修改，数易其稿，形成草案，已经2010年1月11日市人民政府常务会议通过。
三、需要说明的几个问题。
（一）关于《规定》的适用范围。
为规范行政执法行为，确保和监督本市各级行政执法部门依法行使职权，根据各执法部门管理体制的不同，《规定》第二条规定：本市各级行政执法主体资格的审核确认，适用本规定。本市行政区域内实行垂直领导的行政执法主体资格的审核确认，参照本规定执行。
（二）关于行政执法主体的界定及其资格应当符合的条件。
由于行政执法主体应具备四个方面的要素，即：必须是依法成立的组织、依法享有行政职权、能以自己名义实施行政管理、能独立承担法律责任。而依法成立的组织包括：依据宪法和《中华人民共和国地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法》的规定，在成立时就拥有行政职权并同时取得主体资格的组织，以及根据宪法和上述组织法以外的单行法律、法规授权而获得主体资格的组织。为此，《规定》第三条对行政执法主体界定为：“本规定所称行政执法主体，是指依法设立、依法享有行政职权、能够以自己的名义实施行政管理、独立承担相应法律责任的行政机关和法律、法规授权的组织。”
行政执法主体资格是指法定的行政执法机关和法律、法规授权的组织，通过法定程序依法获得的行政执法主体的法律地位。行政执法主体资格的取得必须具备法律要件和组织要件。法律要件是行政执法主体资格的必要条件，一个机关或者组织不能自己给自己设定权力，自己又去实施这一权力，只有在法律、法规、规章明确规定其职权的前提下，才能成为行政执法的主体。组织要件仍是行政执法主体资格不可缺少的，《中华人民共和国地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法》对地方各级人民政府及其工作部门的组成、人员任免及职责、组织管理等作了明确规定；《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国行政处罚法》对授权实施行政许可和委托实施行政处罚的组织的条件均进行了明确规定。依据上述规定，可将行政执法主体的组织要件概括为必须依法成立、有法定编制并按编制配备了人员、按法定方式公布。只有上述法律要件和组织要件都同时具备，行政执法机关和法律、法规授权的组织才能获得行政执法主体的法律地位，即具有行政执法主体资格。为此，《规定》第七条对行政执法主体资格应当符合的条件进行了具体规定。
（三）关于对行政执法主体资格审核确认的相关程序。
要使行政执主体资格审核确认意见符合职权法定、权责一致和统一、高效的原则，就必须对提请审核部门在依法成立、法定职责和权限、机构编制及人员配备等各方面的情况进行全面了解，掌握第一手材料，从实际出发，才能确保政府法制部门依法、及时、规范地提出审核确认意见。为此，《规定》第八条至第十条、第十四条对行政执法主体资格审核确认各个环节的工作进行了规定：一是对提请审核确认的执法部门向政府法制部门报送的相关材料分别不同情况作了具体要求；二是对行政执法主体资格审核确认的方式、时限、提出审核意见具体要求等进行了明确；三是对需要重新提请审核确认的情形和程序作出了规定。
（四）关于对行政执法主体进行公告。
清理、确认和公告行政执法主体，对于建立权责明确、行为规范、保障有力的行政执法体制,建设法治政府,具有十分重要的意义。同时，对行政执法主体进行公告，也有利于广泛接受社会各界和人民群众对各执法部门实施行政执法活动的有效监督，确保行政执法的公平、公正、透明、高效、便民。为此，依据《纲要》、《贵州省行政执法责任制和评议考核规定》关于行政执法主体资格经清理、确认并向社会公告的规定，《规定》第四条、第十三条、第十九条对行政执法主体资格在经法制部门审核确认后，提请同级政府批准进行公告、公告的内容以及定期向社会公布行政执法部门名录等进行了规定。
（五）关于审核确认工作经费。
行政执法主体资格审核、公告等各个环节的工作需要有经费作为保障，才能推进工作正常开展。为解决好工作中经费不足的实际困难，《规定》第十五条规定：“行政执法主体审核确认、公告所需工作经费，由政府法制部门提出专项预算，同级财政安排解决。”
（六）关于责任追究。
为确保权责一致，增强行政执法主体和政府法制部门的责任感，提高工作效率，约束行政执法主体和政府法制部门慎重和认真履行职责，根据相关规定，结合本市实际，对违反本《规定》的行为，《规定》第十七条、第十八条规定了相应的责任追究方式。