党的十八大明确提出了 “进一步深化司法体制改革”的战略任务，法学界法律界为此展开了热烈讨论。改革开放以来、尤其是党的十五大以来，我国司法建设和司法改革取得显著成绩。这是进一步深化司法体制改革的基础，也是保持司法改革连续性的前提。

在充分肯定司法改革成绩的同时，也要看到存在的问题和不足，主要表现在：“有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在；关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威”；干预人民法院、人民检察院依法独立行使审判权检察权的现象经常发生，制约和影响司法公正、司法权威、司法公信力的深层次问题依然存在；司法体制改革中出现的一些 “新口号”、“新提法”和 “新做法”，例如 “摆平就是水平”、花钱维稳（不惜一切代价维稳）、实现零判决零申诉等等，还需要进一步分析和研究其合理性与合法性；现行司法体制机制还不能完全适应全面推进依法治国、全面建成小康社会的新要求，还不能充分满足广大人民群众对于司法公正和有效保障人权的新诉求，还没有全面建成公正独立高效权威的社会主义司法制度，进一步深化司法体制改革依然任重而道远。

在新形势下深化司法体制改革，应当重点研究解决以下几个方面的主要问题。

首先，应当为司法体制改革做好充分科学的理论准备。没有革命的理论，就没有革命的实践。而理论有多远，我们就能走多远。深化司法体制改革亦然。应当在深入调查研究的基础上，对 1997 年以来的司法改革进行全面评估和深刻反思，总结经验，客观分析，找出差距，调整思路，为进一步深化司法体制改革提供历史经验和实践依据。同时要立足国情，学习借鉴国外先进有益的司法经验，深入研究和确立中国特色社会主义的司法理论，科学回答宪法和人民代表制度下的司法、司法体制、司法职能、司法关系、依法独立行使职权、司法公正、司法权威、司法公信力等基本问题，例如，在我国宪法文本和宪政理论上，在我国 不 实 行“三权分立” 的政体下，什么是 “司法”，什么是 “司法体制”；深入研究新起点上司法体制改革的性质、动力、对象、目标、任务、方式、要解决的主要问题，例如司法工作机制、工作方法、工作态度的改革与转变，是否就是司法体制改革？从 2009 年到 2012 年的 4 年时间各类案件由 700 多万件骤增到 1200 多万件，我国社会快速提前进入 “诉讼社会”，这种变化与司法改革的政策和举措有无以及有何相关性？依宪治国和法治思维下制约或者阻碍我国司法独立公正权威的体制问题究竟是什么？只有实事求是地分析、认识和回答这些重要理论问题，才能为深化司法体制改革提供行之有效的科学理论指导。

其次，应当根据宪法的政治架构和社会主义法治原则，从体制、机制和法律上理顺并处理好一系列重要关系。主要包括：人大与司法、“一府”与 “两院”的宪法关系，政法委与司法的政治和法律关系，公众、媒体与司法的民主和法律关系，公、检、法三机关之间的宪法和法律关系，保证各类主体回复其宪法和法律、政党政治和社会监督的角色，使它们各归其位，各司其职，从政治上、体制上和机制上确保审判机关、检察机关依照宪法和法律独立公正行使审判权、检察权。在法院和检察院内部，要尽快建立和完善保障法官、检察官依法独立行使职权的权责利相统一的体制机制，真正做到有职有权、独立行使、权责统一、高效权威，从根本上树立和维护人民法院、人民检察院的司法权威，培育司法公信力。

第三，应当高度重视并充分发挥司法作为解决矛盾纠纷最后一道防线的功能，重建司法终结涉诉涉法矛盾纠纷的良性循环机制，不断强化司法公信力和权威性。当代任何社会要保持稳定和秩序，对于社会矛盾纠纷的解决，都必须设置终结机制，而不可能任由当事人无休无止地 “诉求”或 “纠缠”下去。宪法和法治是人类政治文明发明的解决社会矛盾纠纷的最好机制和方式。在宪法原理和法治思维下，矛盾纠纷解决的终结机制主要由纵横两方面构成。在横向结构上，通过宪法对国家权能作出立法权、行政权、审判权、法律监督权等的分工，把终结矛盾纠纷的职能和权力赋予审判权（司法或者法院），使司法成为解决矛盾纠纷的最后一道工序；在纵向结构上，通过在审判权内部设置两审或者两审以上的审级制度，把终结矛盾纠纷的职能和权力赋予终审法院。如果国家没有一个解决社会矛盾纠纷的终结权力和终结机构，那么，这个国家必然不会有秩序、稳定与和谐，因为当事人可以无休无止地诉求下去，一代接一代地 “讨要公道”；如果一个国家解决社会矛盾纠纷的终结权，既不在司法，也不在终审法院，而是由其他机构和人员代而为之，甚至由多种机构和人员行使之，那么，这个国家必然会出现国家权力职能分工紊乱、民众诉求紊乱和社会秩序紊乱的现象，其结果是欲求稳而不能稳、欲求治而不得治。应当承认，在法治思维下通过司法终结社会矛盾纠纷，并不意味着司法终审判决必然要使所有当事人都高兴和满意，这是不可能的。因为，人的高兴和满意具有极大的主观性、道德性和不确定性，在一定意义上讲是无止境、无标准、无原则的，而司法判决是依据法律圭臬对矛盾纠纷作出的裁决判断，只要法院 （法官）依照法律做到使当事人胜败皆服、胜败皆认，就达到了司法判决的最高境界——司法公正，而不能苛求司法判决一定要让所有当事人都高兴和满意。例如，在死刑案件中，法院 （法官）纵有天大的才能和本事，也几乎不可能使被行刑者及其家属 “高兴和满意”。进一步深化司法体制改革，应当回归宪法、法治和司法规律，坚持宪法原则和法治思维、法治方式，把涉诉涉法信访全盘纳入法治轨道，依照程序法和实体法解决和终结矛盾纠纷。

第四，应当在我国宪法框架下，以法治思维和法治方式进一步增强司法的透明度和公开性，强化司法的民主性和专业化，祛除司法的行政化、地方化和官僚化色彩，更加注重发挥司法在国家和社会治理中的权利救济和定分止争作用。近期司法改革应当围绕 “一、二、三”展开，即一个中心——依法独立行使审判权检察权；两个目标——司法公正和司法公信；三个重点——法官制度 （法官的选任制度、晋升制度、考评制度、薪酬制度）、法院制度 （重点是与行政区划关系的制度）和司法预算制度。

十八大以后，我国法治建设和司法改革既面临千载难逢的新机遇，也面临前所未有的新挑战。法学界、法律界应当结合学习贯彻十八大报告和 “12·4”讲话精神，以建设性的高度负责任的求真务实态度，理论联系实际、理想结合现实，积极开展全面推进依法治国和深化司法体制改革的讨论，为新一轮司法体制改革建好言、献良策。有关主管机关和部门应当充分发扬民主，广泛听取各方面意见和建议，组织深入调查研究，积极引导讨论方向，及时提出司改草案，最大限度地形成深化司法体制改革的思想共识、理论共识和方案共识，以十八大倡导的新精神和新作风充分调动一切积极因素支持和参与新一轮的司法体制改革。


　　出处:《中国司法》2013 年第 2 期
　　作者：李林 中国社会科学院法学研究所 教授
山东省济南市人大常委会


济南市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规则


2009年4月8日济南市第十四届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过

济南市人民代表大会常务委员会公告
(第6号)

　　《济南市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规则》已于2009年4月8日经济南市第十四届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，现予公布。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　济南市人民代表大会常务委员会
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2009年4月8日

　　第一条 为维护国家法制统一，做好规范性文件的备案审查工作，根据《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》等法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规则。
　　第二条 市、县(市、区)人民代表大会常务委员会(以下简称人大常委会)进行规范性文件备案审查，适用本规则。
　　第三条 下列规范性文件，应当报送市人大常委会备案：
　　(一)市人民政府制定的规章；
　　(二)市人民政府发布的涉及公民、法人、其他组织权利义务的，具有普遍约束力的决定、命令等文件；
　　(三)市人民政府及有关部门根据地方性法规的委任性规定对某一事项所作的具体规定，以及对市人大及其常委会制定的地方性法规具体应用问题所作的解释；
　　(四)县(市、区)人大及其常委会作出的涉及公民、法人、其他组织权利义务的，具有普遍约束力的决议、决定。
　　前款第一、三项规定的规范性文件在报送市人大常委会备案的同时，还应当报送省人大常委会备案。
　　第四条 下列规范性文件，应当报送县(市、区)人大常委会备案：
　　(一)县(市、区)人民政府发布的涉及公民、法人、其他组织权利义务的，具有普遍约束力的决定、命令等文件；
　　(二)乡、镇人民代表大会作出的涉及公民、法人、其他组织权利义务的，具有普遍约束力的决议、决定。
　　第五条 规范性文件应当自公布之日起三十日内报送备案。 报送备案时，应当提交备案报告、规范性文件文本和制定说明等有关文件，制定说明应当包括下列内容：
　　(一)制定规范性文件的必要性；
　　(二)规范性文件的主要内容及依据；
　　(三)需要说明的其他事项。
　　规范性文件报送备案应当装订成册，一式十五份，并同时报送电子文本。
　　每年一月底前，各报送单位还应当将上一年度制定的规范性文件目录报送备查。
　　第六条 市、县(市、区)人民政府制定的规范性文件，由市、县(市、区)人民政府确定的部门报送。县(市、区)人大及其常委会制定的规范性文件，由县(市、区)人大常委会办公室报送。乡、镇人民代表大会制定的规范性文件，由乡、镇有关工作机构报送。
　　本规则第三条第三项规定的政府部门制定的规范性文件，由制定文件的部门报送。
　　第七条 市、县(市、区)人大常委会办公厅(办公室)负责规范性文件的接收、登记、存档。
　　人大专门委员会或者常委会工作机构根据职责分工，承担有关规范性文件的审查工作。
　　常委会法制工作机构负责规范性文件备案审查的组织、协调等工作。
　　第八条 市、县(市、区)人大常委会办公厅(办公室)接收、登记备案的规范性文件后，应当及时转送常委会法制工作机构。法制工作机构应当将规范性文件分送人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构。
　　第九条 对规范性文件主要审查是否存在下列情形：
　　(一)同法律、法规相抵触；
　　(二)同上级或者本级人大及其常委会的有关决议、决定相抵触；
　　(三)超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务；
　　(四)违反法定程序制定规范性文件；
　　(五)其他不适当的情形。
　　第十条 市、县(市、区)人民政府、人民法院、人民检察院认为本级人大常委会备案的其他国家机关制定的规范性文件有本规则第九条所列情形之一，提出审查要求的，应当向本级人大常委会书面提出；县(市、区)人大常委会认为市人大常委会备案的规范性文件有本规则第九条所列情形之一，提出审查要求的，应当向市人大常委会书面提出。
　　前款规定之外的其他国家机关、社会团体、企事业单位和其他组织以及公民，认为备案的规范性文件有本规则第九条所列情形之一，提出审查建议的，应当向备案的人大常委会书面提出。提出审查要求或者审查建议，应当写明规范性文件名称、审查事项和理由。
　　第十一条 人大常委会办公厅(办公室)负责接收、登记审查要求和审查建议，并及时转送法制工作机构。
　　第十二条 法制工作机构收到审查要求后，应当提出交人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构进行审查的办理建议，报经常委会秘书长(办公室主任)同意后，由人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构会同法制工作机构进行审查。
　　法制工作机构收到审查建议后，应当进行研究，提出是否进行审查的办理意见。认为有必要进行审查的，报经常委会秘书长(办公室主任)同意后，由人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构会同法制工作机构进行审查；认为没有必要进行审查的，按照本规则第二十一条的规定办理。
　　对不属于本级人大常委会备案审查的，法制工作机构应当告知提出审查要求或者审查建议的组织或者个人向有权进行备案审查的机关提出。
　　第十三条 人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构可以对备案的规范性文件进行主动审查。认为规范性文件有本规则第九条所列情形之一的，报经常委会秘书长(办公室主任)同意后，依照本规则第十四条至二十一条的有关规定审查处理。
　　第十四条 审查规范性文件采取书面审查或者会议审查的形式进行。人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构、法制工作机构应当与规范性文件制定机关(以下简称制定机关)沟通情况，征询意见；必要时，制定机关应当说明情况或者提交补充材料。
　　审查过程中，可以采取召开座谈会、论证会、听证会等方式，广泛听取各方面意见。
　　第十五条 人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构、法制工作机构审查规范性文件应当自收到审查要求或者审查建议之日起三个月内完成。
　　第十六条 人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构、法制工作机构经过审查，应当提出初步审查意见，由法制工作机构根据初步审查意见进行汇总后，报常委会主任会议研究。主任会议认为规范性文件存在本规则第九条所列情形之一，需要修改或者废止的，提出由制定机关自行修改或者废止的书面审查意见。书面审查意见由法制工作机构负责起草，以常委会办公厅(办公室)的文件通知制定机关。主任会议认为不需要修改或者废止的，按照本条例第二十一条的规定办理。
　　第十七条 制定机关应当自收到书面审查意见之日起一个月内，提出是否修改或者废止该规范性文件的意见，并书面告知人大常委会办公厅(办公室)，常委会办公厅(办公室)应当及时转送法制工作机构。法制工作机构应当将制定机关的处理意见向人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构反馈，并向常委会主任会议报告。
　　第十八条 对需要修改或者废止的规范性文件，制定机关应当自书面告知人大常委会办公厅(办公室)之日起一个月内修改或者废止。修改后的规范性文件应当重新公布，并重新报送备案；废止规范性文件应当向社会公告，并书面告知常委会办公厅(办公室)。
　　第十九条 制定机关收到规范性文件书面审查意见后，在规定时间内对规范性文件不予修改或者废止的，人大有关专门委员会可以提出撤销该规范性文件的议案，由常委会主任会议决定提请常委会会议审议；常委会有关工作机构和法制工作机构可以提出撤销该规范性文件的建议，报经常委会主任会议研究，主任会议认为必要的，提出撤销该规范性文件的议案，提请常委会会议审议。
　　常委会会议审议撤销规范性文件的议案时，制定机关应当派有关负责人到会听取意见，回答询问。
　　第二十条 人大常委会依照法律及常委会议事规则规定的程序，对撤销规范性文件的议案进行审议，作出撤销或者不予撤销的决定。
　　第二十一条 规范性文件审查工作结束后十五日内，应当将审查结果书面告知提出审查要求或者审查建议的国家机关或者社会团体、企业事业单位和其他组织以及公民。书面审查结果的信函由法制工作机构负责起草，以常委会办公厅(办公室)的名义发出。
　　第二十二条 国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织以及公民，认为市、县(市、区)人民政府组成部门、办事机构或者直属机构制定的规范性文件有本规则第九条所列情形之一，向本级人大常委会书面提出审查建议的，常委会办公厅(办公室)接收、登记后，由法制工作机构进行研究。法制工作机构认为需要修改或者废止的，应当提出处理意见，报经常委会主任会议同意后，交本级人民政府处理，并要求报告处理结果。
　　国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织以及公民，认为市、县(市、区)人民法院、人民检察院为执行法律、法规和司法解释制定的具有普遍约束力的规范性文件有本规则第九条所列情形之一，向本级人大常委会书面提出审查建议的，常委会办公厅(办公室)接收、登记后，由法制工作机构进行研究。法制工作机构认为需要修改或者废止的，应当提出处理意见，报经常委会主任会议同意后，书面通知制定机关自行修改或者废止该规范性文件；制定机关不予修改或者废止的，由本级人大常委会通过其他监督方式责令其纠正，或者报告上一级人大常委会进行处理。
　　第二十三条 依照《山东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，市人大及其常委会制定的规范性文件由市人大常委会办公厅负责向省人大常委会报送备案。
　　第二十四条 本规则自2009年5月1日起施行。济南市十二届人大常委会第十六次会议通过，于2001年1月1日起施行的《济南市规章备案审查规定》同时废止。